¿Cuándo llega la sangre al río? Tipos de conflictos entre el Parlamento Europeo y el Consejo que llegan al Tribunal de Justicia

En medio de estas vacaciones pandémicas recibí la buena noticia de que el volumen editado por mi buen colega y amigo Paul James Cardwell (junto a Marie-Pierre Granger) ha visto por fin la luz de la mano de Elgar.

Dejando aparte la maravillosa portada, este volumen reúne contribuciones de prominentes colegas con la línea directriz de ‘poner el derecho europeo en su contexto político, económico y social’.

La alegría por esta publicación me ha animado a escribir un post sobre el contenido de mi contribución, que se titula Litigation as a means to solve conflicts between the European Parliament and the Council: one size does not fit all

Siempre me han atraído las relaciones interinstitucionales, sobre todo cuando son conflictivas. En este artículo, la pregunta fundamental que me planteé es:

  • ¿Bajo qué condiciones eligen al Tribunal de Justicia (TJUE) el resto de instituciones europeas -yo me fijé en el Parlamento Europeo y el Consejo- como árbitro de sus conflictos?

Judicializar los conflictos interinstitucionales tiene riesgos para la institución demandante y demandada. El TJUE podría no darme la razón. El TJUE podría declarar ilegal la práctica que llevo años aplicando. Podrían seguir como hasta ahora. Podrían solucionar el conflicto mediante un acuerdo interinstitucional. Y sin embargo, litigan.

¿Para qué sirve conocer los factores de litigiosidad?

Si lográramos saber QUÉ FACTORES animan a litigar, podríamos saber CUÁNDO es probable que una institución decida llevar una disensión interinstitucional a juicio. Ese momento o situación marca el límite hasta donde la otra institución puede estirar de la cuerda sin peligro a ir a tribunal.

¿Cómo podríamos determinar los factores de litigiosidad?

En el capítulo que escribí decidí mirar hacia el pasado y analizar cualitativamente los casos en que el Parlamento Europeo y el Consejo decidieron litigar. El mapeo de casos es un método de investigación que me gusta utilizar, gracias a que mezcla aspectos cuantitativos (cuantificación de casos, dispersión temporal) y cualitativos (análisis discursivo, etnografía), siempre extraigo consecuencias sorprendentes. He aplicado en otras ocasiones técnicas de mapeo y triangulación de datos, aunque en temas totalmente distintos como la externalización de la gestión de visados, las políticas de comunicación de los tribunales de cuentas o la política de desarrollo.

Mapeando conflictos PE-Consejo

¿Qué nos aporta el análisis longitudinal de casos?

El Parlamento Europeo y el Consejo han litigado entre sí en 47 ocasiones entre 1983 y 2019. El Parlamento solo ha interpuesto acciones por omisión en dos ocasiones, en las primeras etapas tras las primeras elecciones por sufragio universal. Perdió en ambas ocasiones.

Dos conclusiones preliminares. Por un lado, la acción de anulación no es políticamente neutral, sino que representa un instrumento estratégico para impulsar más poderes institucionales y (en general) integración. En esto coincidimos con la perspectiva de ‘rational choice’ en las instituciones. Por otro lado, una mirada más cercana al comportamiento del PE como demandante a lo largo de los años me permite reforzar el argumento de la corriente de ‘nuevo intergubernamentalismo’ de Bickerton, Hodgson y Puetter (2015) que propugna que las instituciones supranacionales no están específicamente programadas para buscar una unión cada vez más estrecha, ni en el sentido de transferencia de competencias más amplias ni en el sentido de defensa de los valores asociados a la identidad europea (cuando no existen razones vinculadas al aumento de o riesgo para el poder ejercido por esa institución).

Desde una perspectiva estadística, el Parlamento ha iniciado procedimientos de anulación en 42 casos de un total de 45 (93% del total de litigios bilaterales) y ganó en 27 casos (64%), mientras que el TJUE dio la razón de al Consejo en los tres casos que presentó. En cuanto a la duración media del procedimiento, 22 meses es la media pero la moda se eleva a 27 meses. La Comisión apoyó al PE o al Consejo, según el caso, los Estados miembros siempre intervinieron para apoyar al Consejo. En teoría, un Estado miembro que emitió votos contrarios en el Consejo podría haber estado interesado en apoyar las opiniones del PE, pero eso nunca ha sucedido.

El reconocimiento de legitimación activa privilegiada al PE en la anulación lo eximió del deber de justificar sus motivos u ofrecer pruebas de cómo el acto impugnado invade las prerrogativas del Parlamento. Incluso si este factor clasifica al PE como gozando de un poder general para defender el orden jurídico de la UE, solo se pueden identificar dos casos en los que el PE litigó en aras de valores superiores que, de hecho, no llevaron a un fortalecimiento de sus propias prerrogativas.

Otros recursos de anulación interpuestos por el PE buscan defender o ampliar sus prerrogativas en el marco de los procedimientos decisorios de la UE, como por ejemplo el derecho a ser informado, derecho a ser consultado y derecho a intervenir como colegislador.

La mayor parte de las acciones de anulación que se oponen al PE al Consejo (24 casos, 53%) gira en torno a la elección incorrecta de la base jurídica en la adopción de actos jurídicos por parte del Consejo.

Resumiendo, la acción interpuesta por el Consejo contra el Parlamento ocurre en casos muy raros. El Tratado establece sus poderes con firmeza y no necesita el apoyo del TJUE normalmente, salvo en el campo presupuestario, donde ejerce poderes más débiles que el PE, es ahí donde se dieron los tres casos presentados y ganados en los primeros tiempos. Por el contrario, el equilibrio interinstitucional consagrado en el Tratado coloca al Parlamento Europeo en una posición más débil, alimentando así las tentaciones utilitaristas de recurrir al TJUE al servicio de la potencial ampliación de sus poderes. Las derrotas iniciales no disuadieron al PE de estirar los límites de los tratados y del TJUE.

Como se ha observado, solamente los conflictos sobre la base jurídica o sobre procedimientos legislativos parecen ser aptos para soportar con seguridad el peso de los litigios interpuestos por el Parlamento. Sin embargo, no observamos litigios sobre las competencias presupuestarias (más allá de los prehistóricos antes señalados) o las competencias de control del Parlamento Europeo. La falta de precedente, y por tanto, de jurisprudencia del TJUE, aumenta el riesgo para el Parlamento a la hora de litigar, por ejemplo, respecto al conflicto sobre el descargo presupuestario que mantiene con Consejo, conflicto congelado hace 11 años, que plantea la legitimidad/legalidad de la competencia del Parlamento para fiscalizar los gastos administrativos del Consejo, que éste rechaza.

Examinando los patrones de litigiosidad que había identificado, concluí que la judicialización de los conflictos bilaterales es una ‘talla única’ en la que no encajan todos los posibles desacuerdos entre el Parlamento y el Consejo.

María Luisa Sánchez-Barrueco

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