New challenges require new revenue: the future own resources of the European Union

La necesidad de frenar en seco los contactos interpersonales para contener la pandemia Covid-19 ha ocasionado una fuerte retracci贸n de las econom铆as en Europa, del 12% de media que desciende al 18% en Espa帽a. Ni siquiera los observadores m谩s avezados son capaces de cuantificar el alcance que tendr谩 la crisis econ贸mica que ahora comienza, o identificar en qu茅 sectores se localizar谩n sus zarpazos. Una idea ha ido adquiriendo, sin embargo, certeza: los Estados Miembros quieren que la Uni贸n Europea lidere la recuperaci贸n econ贸mica.

En este sentido se pronunciaron los Jefes de Gobierno y Estado reunidos en el Consejo Europeo

Lentamente, estamos saliendo de la grave crisis sanitaria. Aunque sigue siendo necesario extremar la vigilancia de la situaci贸n sanitaria, ahora la atenci贸n se desplaza a mitigar los da帽os socioecon贸micos. Esto requiere un esfuerzo sin precedentes y un planteamiento innovador que impulsen la convergencia, la resiliencia y la transformaci贸n en la Uni贸n Europea

Conclusiones del Consejo Europeo, julio 2020

驴De d贸nde sacar谩 la Uni贸n Europea los recursos necesarios para compensar este aumento del gasto?

El presupuesto de la Uni贸n Europea est谩 constitucionalmente equilibrado en cuanto a ingresos y gastos (art. 310.1 TFUE). Es decir, no se pueden prever gastos extraordinarios sin aportar los ingresos necesarios para cubrirlos.

Existen esencialmente tres opciones para conseguirlo:

1.- Expandiendo el presupuesto europeo.

En su reuni贸n del pasado 11 de septiembre de 2020, el Consejo acord贸 aumentar el presupuesto de la UE en 6 200 millones de euros para hacer frente a la pandemia, fundamentalmente en dos sentidos: desarrollar e implantar una vacuna contra la COVID-19 (1 090 millones de euros), y la Iniciativa de Inversi贸n en Respuesta al Coronavirus (IIRC e IIRC+): reorientaci贸n de fondos del presupuesto de la UE para hacer frente a la crisis de la COVID-19 (5 000 millones de euros). 驴De d贸nde salen esos nuevos millones? De las contribuciones nacionales basadas en el PNB de los Estados Miembros, que constituye el recurso residual para asegurar el equilibrio entre ingresos y gastos en la Uni贸n Europea. Cuando surgen gastos sobrevenidos a los que debe hacerse frente, se revisan las estimaciones iniciales y se aumentan las contribuciones nacionales al presupuesto europeo, aportando cada cu谩l en proporci贸n a su peso espec铆fico.

2.- Utilizando instrumentos mixtos de financiaci贸n p煤blico-privada como multiplicadores de los recursos europeos.

El recurso a los blended financing instruments no es una novedad en la Uni贸n Europea y en este post exploramos su historia, sus ventajas y tambi茅n los riesgos que entra帽an.

3.- Creando nuevos recursos propios.

Como he indicado m谩s arriba, cada gasto sobrevenido de la Uni贸n Europea se cubre incrementando proporcionalmente las contribuciones nacionales basadas en el PNB de los Estados. La Comisi贸n Europea es consciente de que se ha estirado quiz谩s demasiado de la goma y, mirando al futuro, conviene reflexionar sobre fuentes alternativas de financiaci贸n. Con ese objetivo se cre贸 en 2013 el Grupo de Alto Nivel 芦Recursos Propios禄, presidido por Mario Monti (‘Grupo Monti’) cuyas reflexiones y recomendaciones han informado el debate p煤blico posterior. En mayo de 2018, la Comisi贸n Europea propuso cambios en el sistema de financiaci贸n del presupuesto de la UE para el per铆odo posterior a 2020, con el fin de simplificarlo y mejorar su v铆nculo con las pol铆ticas de la UE. Una Decisi贸n del Consejo de 2014 (Decisi贸n 2014/335 / UE) fija con vigencia indefinida las normas generales del sistema de recursos propios o ingresos de la Uni贸n, pero desde entonces, la retirada del Reino Unido y la presi贸n para que la UE asuma nuevos desaf铆os justifican la revisi贸n de dicha decisi贸n y la creaci贸n de nuevas fuentes de ingreso.

驴Cu谩les son estas nuevas fuentes de ingreso y en qu茅 estado se encuentra su adopci贸n? Lo primero que debemos subrayar es que cualquier decisi贸n para aumentar los recursos propios existentes o bien crear nuevas fuentes de ingresos para la Uni贸n Europea est谩 sometida a la condici贸n de unanimidad en el seno del Consejo (art. 311 TFUE).

En los 煤ltimos a帽os se ha hablado largo y tendido sobre las posibles nuevas fuentes de financiaci贸n de la Uni贸n Europea, siendo el objetivo principal la reducci贸n de las aportaciones que los Estados realizan al presupuesto europeo. Las contribuciones nacionales se constituyen, desde una perspectiva jur铆dica, como recurso residual: los Estados solo tienen que aportarlo cuando el resto de fuentes de ingreso no sean suficientes para cubrir las estimaciones de gasto. En la pr谩ctica, sin embargo, es un recurso imprescindible que ocupa alrededor del 64% del total de ingresos (cifras de 2019). La creaci贸n de nuevos recursos propios reducir铆a el impacto residual de las pol铆ticas europeas sobre las tesorer铆as nacionales de dos formas: una, incrementando los ingresos procedentes de la imposici贸n a empresas extranjeras; y dos, redistribuyendo el impacto por pa铆ses de tal manera que los Estados Miembros que cumplan peor determinadas prioridades europeas tengan que contribuir en mayor medida a las arcas europeas (esta modalidad ocasionar铆a, en la pr谩ctica, una redistribuci贸n de los porcentajes absolutos en que los Estados contribuyen al presupuesto de la Uni贸n).

驴Cu谩les son los nuevos recursos propios en discusi贸n?

  • Contribuci贸n nacional por los residuos pl谩sticos no reciclados: se trata de una contribuci贸n nacional basada en la cantidad de residuos de envases de pl谩stico no reciclados generados en cada Estado miembro, vinculada a objetivos medioambientales. La idea subyacente es que los Estados Miembros que permiten que sus industrias produzcan pl谩sticos no reciclables o donde se consuma m谩s pl谩stico no reciclable ocasionan un da帽o que trasciende las fronteras nacionales y es l贸gico por tanto que experimenten una mayor imposici贸n y que los ingresos generados con 茅sta alimenten las arcas europeas. Este impuesto ya se ha adoptado y ser谩 aplicable a partir del pr贸ximo 1 de enero de 2021.
  • Tasa digital a las grandes corporaciones. Tambi茅n denominada Impuesto GAFA porque sus principales objetivos son las cuatro grandes tecnol贸gicas Google, Apple, Facebook, Amazon, quienes generan enormes beneficios en Europa (incrementados exponencialmente a resultas de la pandemia) pero sin embargo tributan cantidades rid铆culas porque no tienen sede social en la UE – no hay empresas similares en Europa. El obst谩culo principal para su adopci贸n claramente trasciende el tema fiscal y entra en el orden de geopol铆tica internacional, por el conflicto con Estados Unidos que podr铆a generar la imposici贸n a estos cuatro gigantes tecnol贸gicos.
  • Mecanismo de ajuste de carbono en frontera: este recurso se vincula a la lucha contra el cambio clim谩tico. El punto de partida es que la Uni贸n Europea ha implementado un sistema muy avanzado de reducci贸n de emisiones de efecto invernadero para contener el cambio clim谩tico (Sistema de Comercio de Emisiones de la UE, ETS) y las empresas/industrias europeas est谩n constre帽idos por 茅l. Por contra, las empresas extranjeras que produzcan en Estados donde no se respete el Acuerdo de Par铆s, no se hayan adherido al r茅gimen de comercio de emisiones de efecto invernadero, o se trate de sectores donde la emisi贸n de gases contaminantes les salga muy barato en relaci贸n con la situaci贸n de la Uni贸n Europea generan un ‘dumping clim谩tico’. Este mecanismo pretende monetizar en clave europea dicha ventaja comparativa, aplicando una tasa espec铆fica a los productos que vengan de esos pa铆ses. Las dificultades para poner en pr谩ctica un sistema como 茅ste se sit煤an en el plano del comercio internacional (si se aplica la tasa por ejemplo al vidrio o al acero importado de China, a medio plazo podr铆a ocasionar una desviaci贸n de la producci贸n a otros pa铆ses no sujetos a la imposici贸n) y de la geopol铆tica internacional (se percibir铆a negativamente como medida proteccionista frente a China).
  • Recurso propio basado en el comercio de derechos de emisi贸n. Este recurso requiere comprender c贸mo funciona el ETS en Europa. Dentro del ETS, cada Estado tiene asignado un conjunto de derechos de emisi贸n por sector de producci贸n. Explic谩ndolo con t茅rminos sencillos, viene a ser la aceptaci贸n de que las empresas de ese sector pueden contaminar libremente hasta el nivel asignado, pero si quieren incrementar su asignaci贸n deber谩n ‘comprar’ nuevos derechos de emisi贸n en subastas p煤blicas (que venden las empresas de otros Estados que no pueden/quieren gastar su asignaci贸n). La Comisi贸n propuso en 2018 que se considerara un recurso propio de la UE el 20 % de los ingresos procedentes del r茅gimen de comercio de derechos de emisi贸n para sectores determinados (los m谩s contaminantes) y ahora se plantea su extensi贸n a la aviaci贸n (aerol铆neas) y la marina mercante (empresas de transporte de mercanc铆as por mar).
  • Recurso vinculado al impuesto sobre sociedades. Este recurso propio se basa en una base imponible consolidada com煤n del impuesto sobre sociedades (BICCIS), vinculado al mercado 煤nico. Este recurso propio est谩 en discusi贸n todav铆a.
  • Tasa a las transacciones financieras. La denominada ‘Tasa Tobin’ est谩 en debate desde los a帽os 70 sin haber logrado consenso de los gobiernos nacionales. Durante las negociaciones del Marco Financiero Plurianual 2021-2027, que culminaron en julio de 2020 se plante贸 su incorporaci贸n pero finalmente se decidi贸 abandonarlo hasta el siguiente marco, que ser谩 el de 2028-2034. Largo me lo fiais.

Seg煤n la Comisi贸n, estos nuevos recursos representar铆an conjuntamente el 12% de los ingresos de la UE durante el per铆odo 2021-2027, reduciendo en consecuencia la parte del recurso basado en la RNB.

Para conocer el variable estadio de desarrollo en que se encuentran los nuevos instrumentos de ingreso es variable, como muestra esta infograf铆a del Consejo.

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