New challenges require new revenue: the future own resources of the European Union

La necesidad de frenar en seco los contactos interpersonales para contener la pandemia Covid-19 ha ocasionado una fuerte retracción de las economías en Europa, del 12% de media que desciende al 18% en España. Ni siquiera los observadores más avezados son capaces de cuantificar el alcance que tendrá la crisis económica que ahora comienza, o identificar en qué sectores se localizarán sus zarpazos. Una idea ha ido adquiriendo, sin embargo, certeza: los Estados Miembros quieren que la Unión Europea lidere la recuperación económica.

En este sentido se pronunciaron los Jefes de Gobierno y Estado reunidos en el Consejo Europeo

Lentamente, estamos saliendo de la grave crisis sanitaria. Aunque sigue siendo necesario extremar la vigilancia de la situación sanitaria, ahora la atención se desplaza a mitigar los daños socioeconómicos. Esto requiere un esfuerzo sin precedentes y un planteamiento innovador que impulsen la convergencia, la resiliencia y la transformación en la Unión Europea

Conclusiones del Consejo Europeo, julio 2020

¿De dónde sacará la Unión Europea los recursos necesarios para compensar este aumento del gasto?

El presupuesto de la Unión Europea está constitucionalmente equilibrado en cuanto a ingresos y gastos (art. 310.1 TFUE). Es decir, no se pueden prever gastos extraordinarios sin aportar los ingresos necesarios para cubrirlos.

Existen esencialmente tres opciones para conseguirlo:

1.- Expandiendo el presupuesto europeo.

En su reunión del pasado 11 de septiembre de 2020, el Consejo acordó aumentar el presupuesto de la UE en 6 200 millones de euros para hacer frente a la pandemia, fundamentalmente en dos sentidos: desarrollar e implantar una vacuna contra la COVID-19 (1 090 millones de euros), y la Iniciativa de Inversión en Respuesta al Coronavirus (IIRC e IIRC+): reorientación de fondos del presupuesto de la UE para hacer frente a la crisis de la COVID-19 (5 000 millones de euros). ¿De dónde salen esos nuevos millones? De las contribuciones nacionales basadas en el PNB de los Estados Miembros, que constituye el recurso residual para asegurar el equilibrio entre ingresos y gastos en la Unión Europea. Cuando surgen gastos sobrevenidos a los que debe hacerse frente, se revisan las estimaciones iniciales y se aumentan las contribuciones nacionales al presupuesto europeo, aportando cada cuál en proporción a su peso específico.

2.- Utilizando instrumentos mixtos de financiación público-privada como multiplicadores de los recursos europeos.

El recurso a los blended financing instruments no es una novedad en la Unión Europea y en este post exploramos su historia, sus ventajas y también los riesgos que entrañan.

3.- Creando nuevos recursos propios.

Como he indicado más arriba, cada gasto sobrevenido de la Unión Europea se cubre incrementando proporcionalmente las contribuciones nacionales basadas en el PNB de los Estados. La Comisión Europea es consciente de que se ha estirado quizás demasiado de la goma y, mirando al futuro, conviene reflexionar sobre fuentes alternativas de financiación. Con ese objetivo se creó en 2013 el Grupo de Alto Nivel «Recursos Propios», presidido por Mario Monti (‘Grupo Monti’) cuyas reflexiones y recomendaciones han informado el debate público posterior. En mayo de 2018, la Comisión Europea propuso cambios en el sistema de financiación del presupuesto de la UE para el período posterior a 2020, con el fin de simplificarlo y mejorar su vínculo con las políticas de la UE. Una Decisión del Consejo de 2014 (Decisión 2014/335 / UE) fija con vigencia indefinida las normas generales del sistema de recursos propios o ingresos de la Unión, pero desde entonces, la retirada del Reino Unido y la presión para que la UE asuma nuevos desafíos justifican la revisión de dicha decisión y la creación de nuevas fuentes de ingreso.

¿Cuáles son estas nuevas fuentes de ingreso y en qué estado se encuentra su adopción? Lo primero que debemos subrayar es que cualquier decisión para aumentar los recursos propios existentes o bien crear nuevas fuentes de ingresos para la Unión Europea está sometida a la condición de unanimidad en el seno del Consejo (art. 311 TFUE).

En los últimos años se ha hablado largo y tendido sobre las posibles nuevas fuentes de financiación de la Unión Europea, siendo el objetivo principal la reducción de las aportaciones que los Estados realizan al presupuesto europeo. Las contribuciones nacionales se constituyen, desde una perspectiva jurídica, como recurso residual: los Estados solo tienen que aportarlo cuando el resto de fuentes de ingreso no sean suficientes para cubrir las estimaciones de gasto. En la práctica, sin embargo, es un recurso imprescindible que ocupa alrededor del 64% del total de ingresos (cifras de 2019). La creación de nuevos recursos propios reduciría el impacto residual de las políticas europeas sobre las tesorerías nacionales de dos formas: una, incrementando los ingresos procedentes de la imposición a empresas extranjeras; y dos, redistribuyendo el impacto por países de tal manera que los Estados Miembros que cumplan peor determinadas prioridades europeas tengan que contribuir en mayor medida a las arcas europeas (esta modalidad ocasionaría, en la práctica, una redistribución de los porcentajes absolutos en que los Estados contribuyen al presupuesto de la Unión).

¿Cuáles son los nuevos recursos propios en discusión?

  • Contribución nacional por los residuos plásticos no reciclados: se trata de una contribución nacional basada en la cantidad de residuos de envases de plástico no reciclados generados en cada Estado miembro, vinculada a objetivos medioambientales. La idea subyacente es que los Estados Miembros que permiten que sus industrias produzcan plásticos no reciclables o donde se consuma más plástico no reciclable ocasionan un daño que trasciende las fronteras nacionales y es lógico por tanto que experimenten una mayor imposición y que los ingresos generados con ésta alimenten las arcas europeas. Este impuesto ya se ha adoptado y será aplicable a partir del próximo 1 de enero de 2021.
  • Tasa digital a las grandes corporaciones. También denominada Impuesto GAFA porque sus principales objetivos son las cuatro grandes tecnológicas Google, Apple, Facebook, Amazon, quienes generan enormes beneficios en Europa (incrementados exponencialmente a resultas de la pandemia) pero sin embargo tributan cantidades ridículas porque no tienen sede social en la UE – no hay empresas similares en Europa. El obstáculo principal para su adopción claramente trasciende el tema fiscal y entra en el orden de geopolítica internacional, por el conflicto con Estados Unidos que podría generar la imposición a estos cuatro gigantes tecnológicos.
  • Mecanismo de ajuste de carbono en frontera: este recurso se vincula a la lucha contra el cambio climático. El punto de partida es que la Unión Europea ha implementado un sistema muy avanzado de reducción de emisiones de efecto invernadero para contener el cambio climático (Sistema de Comercio de Emisiones de la UE, ETS) y las empresas/industrias europeas están constreñidos por él. Por contra, las empresas extranjeras que produzcan en Estados donde no se respete el Acuerdo de París, no se hayan adherido al régimen de comercio de emisiones de efecto invernadero, o se trate de sectores donde la emisión de gases contaminantes les salga muy barato en relación con la situación de la Unión Europea generan un ‘dumping climático’. Este mecanismo pretende monetizar en clave europea dicha ventaja comparativa, aplicando una tasa específica a los productos que vengan de esos países. Las dificultades para poner en práctica un sistema como éste se sitúan en el plano del comercio internacional (si se aplica la tasa por ejemplo al vidrio o al acero importado de China, a medio plazo podría ocasionar una desviación de la producción a otros países no sujetos a la imposición) y de la geopolítica internacional (se percibiría negativamente como medida proteccionista frente a China).
  • Recurso propio basado en el comercio de derechos de emisión. Este recurso requiere comprender cómo funciona el ETS en Europa. Dentro del ETS, cada Estado tiene asignado un conjunto de derechos de emisión por sector de producción. Explicándolo con términos sencillos, viene a ser la aceptación de que las empresas de ese sector pueden contaminar libremente hasta el nivel asignado, pero si quieren incrementar su asignación deberán ‘comprar’ nuevos derechos de emisión en subastas públicas (que venden las empresas de otros Estados que no pueden/quieren gastar su asignación). La Comisión propuso en 2018 que se considerara un recurso propio de la UE el 20 % de los ingresos procedentes del régimen de comercio de derechos de emisión para sectores determinados (los más contaminantes) y ahora se plantea su extensión a la aviación (aerolíneas) y la marina mercante (empresas de transporte de mercancías por mar).
  • Recurso vinculado al impuesto sobre sociedades. Este recurso propio se basa en una base imponible consolidada común del impuesto sobre sociedades (BICCIS), vinculado al mercado único. Este recurso propio está en discusión todavía.
  • Tasa a las transacciones financieras. La denominada ‘Tasa Tobin’ está en debate desde los años 70 sin haber logrado consenso de los gobiernos nacionales. Durante las negociaciones del Marco Financiero Plurianual 2021-2027, que culminaron en julio de 2020 se planteó su incorporación pero finalmente se decidió abandonarlo hasta el siguiente marco, que será el de 2028-2034. Largo me lo fiais.

Según la Comisión, estos nuevos recursos representarían conjuntamente el 12% de los ingresos de la UE durante el período 2021-2027, reduciendo en consecuencia la parte del recurso basado en la RNB.

Para conocer el variable estadio de desarrollo en que se encuentran los nuevos instrumentos de ingreso es variable, como muestra esta infografía del Consejo.

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