La demanda que Sudáfrica presentó contra Israel por el conflicto de Gaza ha resultado en la adopción de una serie de medidas provisionales dictadas por la Corte Internacional de Justicia, que han ido ‘in crescendo’ pero con efectos sobre el terreno imperceptibles.
Artículo publicado en Política Exterior España (01/04/26)
Como consecuencia del conflicto que estalló en octubre de 2023, tras los atentados de Hamás y la respuesta de Israel, la Franja de Gaza ha quedado devastada. El balance de víctimas supera los 72.000 muertos y más de 100.000 heridos. Las infraestructuras básicas han colapsado. El 80% de los edificios han quedado dañados o destruidos y ningún hospital está plenamente operativo. La guerra ha forzado a 1,3 millones de personas a vivir en tiendas de campaña o en refugios improvisados.
Joana Abrisketa Uriarte es catedrática de Derecho Internacional Público, Universidad de Deusto.
Después de permanecer cerrado durante casi dos años, y como parte de su Plan de Paz, Donald Trump exigió la reapertura del paso de Rafah —que une Gaza con Egipto—. En febrero de 2026, cuando fue reabierto, el diario The Times lo calificó como «un paso adelante simbólico, aunque vacilante, en el alto el fuego de Israel con Hamás». La reapertura del cruce de Rafah permitiría, por un lado, el regreso de los palestinos que huyeron durante el conflicto. Por otro lado, facilitaría la salida a quienes necesitaran tratamientos médicos imposibles de conseguir dentro de Gaza. De acuerdo con Naciones Unidas, son alrededor de 18.000, incluidos 4.000 niños, las personas que deben ser evacuadas. Por tanto, Rafah es literalmente un salvavidas; su reapertura representa la diferencia entre la esperanza y la desesperanza.
Pero entre la esperanza y la desesperanza hay un punto intermedio. Para empezar, todas las personas que cruzan Rafah deben hacerlo a pie, y solo se les permite llevar consigo ropa. Los alimentos, medicamentos y otros suministros entran en Gaza por otro paso fronterizo. Rafah, además, está sometido a múltiples niveles de seguridad. Entre ellos, los de las autoridades egipcias e israelíes, los agentes de seguridad de un equipo europeo de vigilancia fronteriza y los agentes de la Autoridad Palestina. Con tantas entidades involucradas, y ninguna de ellas dispuesta a ser transparente, es difícil conocer datos tan básicos como cuántas personas cruzan al día el paso de Rafah.
Durante 2024, tanto la Corte Internacional de Justicia (CIJ) como de la Corte Penal Internacional (CPI) se hicieron eco de las palabras de António Guterres, secretario general de Naciones Unidas, y advirtieron en varias ocasiones que lo que estaba ocurriendo en Gaza, y en particular, en Rafah, acentuaba de manera exponencial lo que era «una pesadilla humanitaria con consecuencias regionales incalculables».
Por un lado, la CIJ, como órgano judicial con competencia para juzgar las controversias jurídicas entre Estados, emitió a lo largo de 2024, a raíz de la demanda presentada por Sudáfrica, tres órdenes de medidas provisionales dirigidas a Israel. Por otro lado, la CPI, como órgano judicial con competencias para dictaminar la responsabilidad penal individual —en el marco del Estatuto de la Corte Penal Internacional—, dictó a finales de 2024 sendas órdenes de arresto contra Benjamín Netanyahu; contra el entonces ministro de Defensa israelí, Yoav Gallant, y contra tres miembros de Hamás que posteriormente fueron asesinados por Israel.
A continuación, nos centramos en el análisis de las sucesivas órdenes de medidas provisionales adoptadas por la CIJ. La primera conclusión que cabe extraer de su lectura es que el lenguaje de las medidas va in crescendo. La CIJ adoptó las tres órdenes de medidas provisionales dentro de un periodo de cuatro meses —26 de enero de 2024, 28 de marzo de 2024 y 24 de mayo de 2024—. Sostenidas por una sustancial mayoría de los jueces de la Corte (catorce contra dos), las medidas reflejan una clara tendencia a ser cada vez más directas, concretas, contundentes e intrusivas. Conviene, por tanto, detenerse en algunos aspectos revelados a través de estas medidas, claras en su contenido y sin duda incumplidas en la práctica.
LA DEMANDA ‘POR GENOCIDIO’
En su demanda, Sudáfrica acusa a Israel de violar la Convención para la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio. En particular, Sudáfrica insta a la CIJ a que dictamine que las acciones de Israel en Gaza constituyen una violación de la obligación de no cometer genocidio, de prevenirlo y de castigarlo. Y alega que los actos y las omisiones de Israel contra el pueblo palestino tras los ataques del 7 de octubre de 2023 son genocidas, puesto que tienen la intención de destruir una parte sustancial del pueblo palestino.
El litigio sobre Gaza ante la CIJ se centra en el crimen de genocidio. Esto obedece a un doble motivo. Primero, tanto Sudáfrica como Israel son Estados parte en la Convención sobre el Genocidio y, por tanto, ambos están obligados a cumplir sus normas y a prevenir y perseguir dicho crimen. Segundo, conforme a la Convención, las controversias entre los Estados implicados sobre su interpretación y aplicación se someterán a la CIJ, salvo que alguna de las partes haya presentado una reserva sobre este punto, lo que no había ocurrido. De modo que la centralidad del genocidio en este caso obedece, en el sentido jurídico, a que la CIJ solo puede analizar los hechos dentro del marco del tratado internacional que le otorga competencia judicial. Y es la Convención sobre el Genocidio la que le otorga competencia. Lo mismo ocurre en los casos de Ucrania contra Rusia y Gambia contra Myanmar, que también están pendientes ante la CIJ dentro del marco de la Convención sobre el Genocidio.
Por consiguiente, quedan excluidos de la competencia de la CIJ otros tipos de crímenes, como los crímenes de lesa humanidad o los crímenes de guerra. Es importante precisar que, en el caso del crimen de lesa humanidad, aún no existe un tratado internacional vinculante que obligue a los Estados a su prevención y persecución. La Asamblea General de Naciones Unidas debate actualmente esta cuestión y está prevista la adopción de un convenio específico sobre el crimen de lesa humanidad en el medio plazo. Por su parte, las Convenciones de Ginebra de 1949 y sus Protocolos Adicionales de 1977 describen y tipifican las conductas constitutivas de los crímenes de guerra, pero estos tratados —a diferencia de la Convención sobre el Genocidio— no otorgan competencias a la CIJ.
LA PETICIÓN DE SUDÁFRICA
Hasta la adopción de la sentencia definitiva, un caso ante la CIJ puede prolongarse años. Entre tanto, si la gravedad de la situación lo requiere, la CIJ puede adoptar medidas provisionales. De ahí que Sudáfrica solicitara en su demanda ante la Corte que declarara la violación por parte de Israel de la Convención sobre el Genocidio y, también, que emitiera medidas de carácter provisional. El objetivo de las medidas era proteger a la población palestina de los daños graves e irreparables que estaba padeciendo, dentro del marco de su derecho a ser protegida por la Convención sobre el Genocidio.
«Además de su carácter preventivo, el que la Corte emita medidas provisionales no es desdeñable porque podría influir en la resolución final»
Además de su carácter preventivo, el hecho de que la Corte emita medidas provisionales no es desdeñable, dado que podría influir en la resolución final expresada en la sentencia. Esto ocurrió, en cierta medida, en el caso de Bosnia contra Serbia (sentencia de 26 de febrero de 2007), en el que la CIJ condenó a Serbia, no por haber perpetrado actos de genocidio —que Bosnia como demandante no pudo probar—, pero sí por no haberlo prevenido en Srebrenica, donde fueron asesinados entre 7.000 y 8.000 musulmanes en 1995. En su sentencia, la CIJ recordó que en 1993 había requerido a Serbia (en aquel momento la Antigua República de Yugoslavia), mediante medidas provisionales, que se asegurara de que todas las unidades militares y paramilitares dirigidas o apoyadas por Yugoslavia no cometieran actos de genocidio, no conspiraran para su comisión, o no incitaran pública y directamente a ello.
Volviendo al caso que nos ocupa, en su primera petición de medidas provisionales ante la CIJ, Sudáfrica solicitó que Israel cesara con carácter inmediato las operaciones militares en Gaza y contra Gaza; que Israel no intensificara las operaciones militares; que adoptara las medidas necesarias para prevenir el genocidio; que desistiera de la comisión de los actos descritos en el artículo 2 de la Convención sobre el Genocidio (la matanza de la población palestina, la lesión grave a su integridad física o mental, el sometimiento intencional del grupo a condiciones que acarrean su destrucción física, total o parcial) y que permitiera el acceso de la asistencia humanitaria. Igualmente reclamó que se asegurara de que los militares o las personas sometidas a su control no incitarían a la comisión de actos de genocidio; que no destruyera las pruebas sobre las alegaciones de genocidio que se le imputaban; que sometiera un informe a la CIJ sobre las medidas que hubiera adoptado para hacer efectivas las medidas provisionales y que se abstuviera de llevar a cabo cualquier acción que pudiera agravar la controversia ante la Corte.
CONTROVERSIA JURÍDICA, ADEMÁS DE POLÍTICA E HISTÓRICA
Una vez recibida la demanda de Sudáfrica, la CIJ, en primer lugar, debía asegurarse de que gozaba de competencia para juzgar el caso. En todos los litigios ante la Corte, las partes —demandante y demandado— han de haber aceptado su competencia, aspecto que se cumplía. Pero, además, la Corte ha constatado que existe una controversia o un desacuerdo de orden jurídico.
Cabía la posibilidad, aunque remota, de que la Corte no admitiera la demanda de Sudáfrica por considerar que no existía una controversia relativa a la interpretación, aplicación o ejecución de la Convención sobre el Genocidio. Precisamente, uno de los argumentos de Israel para impedir que la Corte conociera el caso fue que Sudáfrica había iniciado el proceso de manera prematura, sin haber dado a Israel la oportunidad de responder a las notas verbales enviadas por Sudáfrica. Según Israel, no había controversia de carácter jurídico, sino que la cuestión era de orden político e histórico, fruto de una controversia secular en dicho territorio. También alegó lo que será el punto determinante de la futura sentencia, que Sudáfrica no había probado la intención genocida, es decir, la intención de destruir al grupo total o parcialmente.
Sin embargo, la Corte desechó los argumentos de Israel. Se basó en los debates en la Asamblea General de Naciones Unidas y en acusaciones mutuas que llevaban a concluir la existencia de una controversia de carácter jurídico que se inserta dentro de la Convención sobre el Genocidio. Pese a que la controversia es esencialmente política e histórica y esté llamada a resolverse por medios diplomáticos, existe también un desacuerdo respecto de la interpretación que hacen las partes sobre la Convención sobre el Genocidio.
MEDIDAS PROVISIONALES Y TEST DE LA PLAUSIBILIDAD
Al admitir la demanda, la Corte se ve obligada a responder a la petición de las medidas provisionales hecha por Sudáfrica. La adopción de estas medidas no es automática. La Corte ha de justificar que existe un vínculo entre los derechos que pretende proteger y las medidas provisionales que va a adoptar.
«La Corte ha de justificar que existe un vínculo entre los derechos que pretende proteger y las medidas provisionales que va a adoptar»
Este es el llamado «test de la plausibilidad». Aparentemente, los hechos a los que se refiere Sudáfrica tienen que ver con la Convención sobre el Genocidio y las medidas son recomendables para proteger los derechos en cuestión. Dicho con otras palabras, existe una conexión entre los derechos de los palestinos por su pertenencia a un grupo protegido por la Convención sobre el Genocidio y las medidas adoptadas.
La CIJ estima que los pronunciamientos de las autoridades israelíes apuntan a la idea de que pueda estar cometiéndose un genocidio en Gaza. Algunos de los actos alegados por Sudáfrica aparentemente pueden entrar en el ámbito de las disposiciones de la Convención sobre el Genocidio. Por tanto, sin que esto sea concluyente, la Corte apreció, a priori, que existen indicios razonables de la intención genocida.
En las tres órdenes de medidas provisionales, la CIJ verifica que responden a una situación de necesidad urgente y que existe una relación directa entre las medidas y los derechos que se pretenden proteger. A continuación, la Corte dicta la primera orden de medidas provisionales (26 de enero de 2024): Israel debe adoptar todas las medidas a su alcance para prevenir la comisión de los actos recogidos en el artículo II de la Convención sobre el Genocidio con relación a los palestinos de Gaza y debe asegurarse de que sus militares no cometerían ninguno de los actos descritos. Israel también debe adoptar todas las medidas a su alcance para prevenir y castigar la incitación pública y directa al genocidio y debe establecer medidas inmediatas y efectivas para facilitar el reparto de la asistencia humanitaria. Igualmente debe implementar medidas inmediatas para conservar las pruebas relacionadas con los actos constitutivos de genocidio y presentar en el plazo de un mes un informe a la Corte sobre las acciones emprendidas para cumplir estas medidas.
Pese a la amplitud de los términos en los que fueron redactadas estas primeras medidas, lo relevante es que reconocen que la población palestina de Gaza se enfrentaba a un riesgo real e inminente ante las acciones de Israel, lo que podría violar la Convención sobre el Genocidio. Con independencia de la eventual decisión sobre el fondo, las medidas dejan claro que las alegaciones de Sudáfrica no son infundadas. Constatan también que los intentos por mejorar la situación a los que apelaba Israel en su defensa, eran inadecuados. Como mínimo, se podría leer la primera orden de medidas provisionales emitida por la Corte como una afirmación de la existencia de obligaciones para Israel que le obligan a la autocontención. Israel debe revisar su conducta para asegurarse de que no es constitutiva de una violación de la Convención sobre el Genocidio. Las primeras medidas, además, hacen despertar en algunos de los 153 Estados parte en la Convención su obligación de prevenir el genocidio y la eventualidad de convertirse en cómplices. Desde el momento en el que el Estado conoce la existencia del riesgo de genocidio nace la obligación y el correspondiente deber de actuar.
MEDIDAS PROVISIONALES
El hilo conductor de las medidas adoptadas se traduce en la constatación por la Corte de la grave escalada de la crisis humanitaria en Gaza. La CIJ dictó unas segundas medidas el 28 de marzo de 2024. Para ello, debía probar que se había producido un cambio en las circunstancias. Afirmó que «la catastrófica situación humanitaria en Gaza se ha deteriorado aún más» y se refirió a «los niveles sin precedentes de inseguridad alimentaria» padecida por la población palestina y al riesgo creciente de las epidemias. La Corte indicó que la población palestina de Gaza no se enfrentaba solo al riesgo de una hambruna, sino que la hambruna se había instalado.
A la vista del empeoramiento de las condiciones de vida de los palestinos de Gaza, en particular del aumento del hambre, declaró por unanimidad que Israel debía adoptar «todas las medidas necesarias y efectivas para asegurar, sin demora, en cooperación con las Naciones Unidas, la provisión sin obstáculos de los servicios básicos y de la asistencia humanitaria, incluida la alimentación, el agua, la electricidad, la higiene y los productos sanitarios y los suministros médicos».
«La Corte indicó que los palestinos de Gaza no se enfrentaban solo al riesgo de una hambruna, sino que la hambruna se había instalado»
Es significativo el hecho de que además de ser notablemente más específicas que las primeras medidas, la Corte instara a Israel a que «asegurara» (to ensure) en lugar de que «facilitara» (to enable) —como había hecho en la medida anterior— la provisión de los servicios básicos y de la asistencia humanitaria. Es igualmente significativo que relacionara directamente la asistencia humanitaria con la Convención sobre el Genocidio: Israel debe asegurar que sus fuerzas armadas no cometan actos que constituyan una violación de cualquiera de los derechos de los palestinos en Gaza como grupo protegido por la Convención sobre el Genocidio, incluida la obstaculización, mediante cualquier acción, de la entrega de la ayuda humanitaria que se necesita con urgencia.
En el tercer conjunto de medidas, de 24 de mayo de 2024, la Corte observa que las medidas anteriores no abordan las consecuencias derivadas del cambio de la situación, lo que justifica la adopción de una nueva orden de medidas provisionales. La CIJ señala que las preocupaciones que había expresado anteriormente se han materializado y que la situación humanitaria puede calificarse de «desastrosa». Los esfuerzos humanitarios de Israel eran insuficientes. La creciente precisión de los términos queda plasmada en la petición dirigida a Israel de «mantener abierto el cruce de Rafah para la provisión sin obstáculos y a gran escala de los servicios básicos necesitados con urgencia y de la asistencia humanitaria». Como se ha señalado, después de dos años cerrado, la reapertura del paso de Rafah se produjo en febrero de 2026, pero con condiciones en cuanto al número de personas que podrían cruzarlo, y siempre bajo autorización previa.
Por otro lado, esta es la primera ocasión en la que la Corte insta expresamente a Israel a que suspenda cualquier operación militar. Con tal fin, presta especial cuidado en conectar la petición del cese de las hostilidades con el lenguaje específico de la Convención sobre el Genocidio. La Corte declara que «a la vista de las condiciones de vida de la población civil en Rafah, Israel es requerida a detener inmediatamente su ofensiva militar y cualquier otra acción en Rafah que pudiera infligir a la población palestina de Gaza condiciones de vida que les llevaran a su destrucción física en todo o en parte».
En las medidas anteriores, pese a que Sudáfrica venía solicitando a la Corte que instara a Israel a suspender las operaciones militares y que declarara un cese el fuego, la Corte había desatendido este aspecto de la petición por estimar que era una cuestión relacionada con la seguridad de Israel en la que no debía entrar por quedar fuera del marco de la Convención sobre Genocidio. Así lo había requerido Israel.
RESTRICCIONES A LA ASISTENCIA HUMANITARIA
Entre tanto, el 22 de octubre de 2025, la CIJ emitió una opinión consultiva en la que describía las obligaciones de Israel como potencia ocupante en el territorio palestino y como miembro de Naciones Unidas.
Marzo/Abril de 2026 Política Exterior 84-93
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